近代公共事业的制度创新：利益相关方合作的公益法人模式
——基于海河工程局中外文档案的研究
龙登高 龚宁 孟德望
（发表于清华大学学报2017年第6期 ）
摘要：揭开尘封高阁的外文原始档案，发现一直被视为帝国主义把持的海河工程局，实际上是中外各利益相关方博弈的均衡结果。中外官商各方代表组成董事会与参事会（及咨询委员会），由此形成非营利性的独立公益法人及其公开透明的运行机制。关税附加税作为海河工程局的主要资金来源，赋予了海河工程局公益法人性质与独立产权单位属性。近代中国海关为中外共治的相对独立的权力机构，关税收益权（包括附加税的征收与支付）不由中外官方任一方单独支配，其相对独立性使之可以在政权更替中保持稳定性与连贯性，并成为海河工程局的资金保障、产权保障与信用保障。不仅过去的、当期的关税可以顺利转移支付给海河工程局作为运营经费，而且远期的关税能够变现为工程经费，从而尽早完成庞大工程，造福各利益关联方。
关键词：海河工程局 公益法人 利益相关方 公共事业 关税
作为中国现代疏浚业的先驱，近代海河航运与天津港口设施建设的功勋，海河工程局今日却几乎寂然无闻，这与其对天津及海河流域经济社会发展的巨大贡献极不相称，学术界也论述不足。究其原因，一方面其原始档案主要是英文、日文及法文档案，一直尘封高阁；更重要的原因是，海河工程局是由洋人发起建立、经营管理的，长期被认为是洋人把持，是帝国主义经济侵略的产物。“不光彩”的历史被视为原罪，知情者亦不愿为外人道。海河工程局的性质究竟是什么，从来没有人说得清楚。本文从利益相关方合作博弈推动海河疏浚与天津港通航的角度，考察海河工程局的性质、治理结构与运行模式，从近代关税的特殊性论述其融资模式与产权特征，揭示其在近代政权频繁更替中保持稳定和持续发展的制度基础，并从具体过程中分析制度创新的原因与历史启示。
一、董事会治理模式：利益相关方合作博弈
（一）中外各方不懈推动之下成立现代疏浚机构
19世纪后期，随着天津成为洋务运动北方重镇和多国租界的扩展，轮船航运与进出口贸易快速增长，日渐淤塞的海河不堪重负，从大沽口直抵租界码头的轮船日益减少，1896年、1897年骤减至66艘、34艘，1897年只有2艘，1898年一艘也没有。 海河裁弯取直与航道疏浚，势在必行。然而，这一前所未有的公共建设，一是技术门槛高，除了疏浚技术外，还需要水文、泥沙、地质、潮汐、河道、海岸等相关知识和配套技术，作为一个系统工程，并非单纯的设备购置那么简单；二是工程浩大，涉及各个群体，既事关两岸百姓，又覆盖九国租界，阻力不小；三是耗资巨大，财政早已左支右绌的朝廷与地方政府，望洋兴叹。尽管总理衙门一再督促，直隶总督也相继推动，疏浚工程与机构迟迟不能启动。
虽然中外双方都曾试图单独开展疏浚工程，但都很快失败了。中方缺乏相应的技术和资金支持，难以开展疏浚工作，清政府曾购置过的挖泥船，但其结果是生锈报废。而外方要克服来自中国民间与民众的阻力，顺利处理拆迁、征用土地等事宜，也离不开中国地方政府的支持。任何一方都无法单独肩负治理海河的重任，各利益相关方联合组成专门机构持续开展港口与海河疏浚，成为唯一的可能性。
直到洋人倡议并提出了技术方案、工程方案、融资方案，1897年直隶总督兼北洋大臣王文韶经与领事团代表、天津洋商总会、津海关税务司等会商，互订协定，海河工程局（Hai-Ho Conservancy Commission）才得以成立，并获得总理衙门的核准和光绪皇帝的批示。海河工程局的启动资金筹集很不容易，两任直隶总督王文韶、荣禄东拼西凑才落实了10万两白银的拨款，另外15万两由外方筹集（详后）。海河工程局最初由中方主导，津海关道李珉琛为总办（次年为董事长），轮船招商局黄道台、开平矿务局道台和津海关税务司为会办。总办、会办一正三副，与此前其他洋务机构相类似。不同的是，其具体业务聘请丹麦人林德为“工程司”全权负责，双方签订合同，并发布公告称，“受雇者必须服从工程司，否则立即开除”。
然而，机构初建便遭遇义和团运动与八国联军而陷入停顿。1901年5月，在都统衙门控制下，海河工程局董事会进行改组，由都统衙门委员、领事团代表、天津海关税务司各一名构成。随后签订的《辛丑条约》第十一款专门针对海河工程局作出规定：“一俟治理天津事务交还之后，即可由中国国家派员与诸国所派之员会办。”都统衙门致力于“去除政府色彩”，或者说增加外方的影响力，一是增设名誉司库，二是设立咨询委员会（详后），从而使海河工程局向公益法人转变。
（二）董事会治理模式
1902年8月，都统衙门交还天津地方管理权力。直隶总督袁世凯与英国领事商讨后，决定天津海关道台唐绍仪取代原都统衙门代表任职海河工程局董事。此时董事会由三人构成：领事团代表、津海关道台、津海关税务司。从海河工程局的董事会议记录文件来看，1902至1937年间，领事团代表始终排在首位，拥有相当大的权力。增设名誉司库（honorary treasurer，又译为名誉会计）一职，“以在天津商业中素有名望者充之”，该职长期把持在洋商会长和英国工部局主席手中。名誉司库严格来说，并不是正式的董事，但列入董事会名录，列席董事会会议并参与讨论、提出建议。秘书长主要负责落实董事会决议，管理局内行政事务及对外交涉事务。具体业务则实行总工程师负责制，由总工程师统管人事安排、财务管理、生产决策等。其下设总务及测量部、工厂与船坞部、挖河部和海河部，全面负责海河工程局的业务开展。由此可见，外方实际主导了海河工程局的具体运作。
董事会是海河工程局最高决策机关，具有人事任免权和重大事项决策权。在人事任免方面，董事会有权决定总工程师及重要技术人员的任免，而基层员工和非技术岗位则由总工程师及以下管理人员决定。在重大事项决策时，总工程师、秘书长、董事等均有提案权，相应提案交董事会讨论后，方可决定是否施行。“按照该局定章，局中一切事宜必须由董事部会议通过方能执行。例如行政事宜则由秘书长提出议案，或由董事建议；至工程事宜则由总工程师提出议案，请由董事部议决施行。”1902年至1945年，海河工程局共召开了442次董事会会议。现存最早的董事会记录始于1906年3月22日召开的第140次董事会会议，这意味着1897年以来每年举行了约15次会议。1906年召开了21次会议，此后历年会议情况见图1。至1945年6月25日召开的第442次董事会会议是海河工程局历史上最后一次董事会会议。
（三）董事会的中外官方代表
1.中国政府代表：津海关道
各海关由洋人税务司负责，中国政府派出海关道台进行监督，并办理所在地方对外交涉事务，这体现了中国对海关的主权属性。津海关道台（民国为海关监督）担任海河工程局董事，代表中国政府参与海河工程局的决策与管理。津海关道衙门于同治九年（1870）设立，隶属于北洋通商大臣，是一个极其重要的职位，由通晓西方的洋务人才担任。
2.津海关税务司：特殊的权力机构
津海关税务司亦担任董事。咸丰八年（1858），清政府海关实行洋人管理的税务司制度。《北京条约》天津开埠后，天津海关于1861年3月成立。天津海关最高负责人——税务司，从设关起至抗日战争胜利为止，共63任，均由外国人担任。津海关受天津海关道（民国时为天津海关监督）公署督察，隶属于全国海关总税务司署，但具有其特殊性。
近代中国海关被视为帝国主义控制，不过，从主权的角度，名义上还是中国政府的一个特殊部门，在日常的奏报和工作上，海关税务司也与中国一般大臣无异，譬如津海关税务司德璀琳是正二品，头品顶戴。但其实际管理却是“中外共治”（Synarchy），而且列强拥有相当大的控制力。其独特性在于，它是一个具有相对独立性和延续性的“边界政权”(frontier regime)，因而能够历经近代中国政权更替而保持自身的完整性与连续性。
海关以追求关税收入最大化为目标，而海关税收作为清政府支付各国赔款的来源，直接攸关外国政府的利益，所以得到各国的高度重视，希望能保障其赔款经费来源的稳定。海关税务司作为洋人，也在一定程度上受西方国家的利益所影响，力求协调各方的利益与决策。中国海关在赫德的治理下，是“清政府最为廉洁的部门”
。海河工程局的主要经费，来自于关税附加税，由天津海关征收并转移支付，但必须得到中国政府和外国领事的批准，缺一不可。由于海关及关税收入的稳定，关税通常成为中国公债的重要担保。
4.特殊的市政机构：工部局
3.外国政府代表：领事团
领事团代表了各自所属国家在天津乃至华北的利益。到19世纪末，先后有15个国家在天津派驻领事。领事作为派出国在驻在国权益的代表，自当维护本国洋行与租界利益。在海河治理与天津港口建设方面，各国领事、洋行与中国政府和商民的利益基本一致。首席领事担任海河工程局董事，并通常担任会议主席。其他领事，则列入咨询委员会。
与海河航运利益直接相关的是租界。天津集中了英、法、美、德、日、俄、意、比、奥九国在华的租界，其面积达到了23350.5亩，是当时天津城区面积的3.47倍，是城厢面积的9.98倍。租界逐渐成为天津港口与城市发展的主要推动因素。租界与外国人在中国享有治外法权。设立之初，大都由各国政府选派官吏或委任该国驻津领事主持管理工作。1862年英国最先特许租界里的侨民组成董事会，其它租界亦效仿相继成立。董事会由纳税人选举产生，成为租界的权力和决策机构，租界享有“自治权”，西方城市的自治制度由此被移植天津。由工部局（The Municipal Council，市政委员会，或译市政公会）统管租界的行政事务。
工部局相当于市政府，受宗主国与中国政府的双重保护。作为自治政府，工部局既不隶属清政府，也不受宗主国的任命，理论上并非其下属政府。因此，它具有较强的独立性，以租界的利益为第一要务，维护天津城市、市民，特别是外国侨民的权益。租界工部局与帝国主义的利益在许多时候是相交叉的，有时也不完全一致。由于各国工部局对于海河治理和天津港口建设有需求，因此，在海河工程局的问题上，既符合其本身与天津的利益，也与中国政府和其他相关国家政府的利益相一致。
九个租界工部局分别相当于一个独立的政府，加上中国的地方政府，这意味着天津一个城市同时并存着多个最多时达九个独立的政府，分布于弯弯曲曲的海河两岸。显然，疏浚、吹填特别是截弯取直等工程，都需要各个“政府”之间的协调。因此，一个独立的非政府机构是必要的，如果是单一“政府”机构，无论是中国官方还是英国官方，反而更难以协调与整合。这也是海河工程局非政府机构属性的重要原因，同时还成立咨询委员会和参事会以更好地完成各利益关联方的协调与整合。
二、咨询委员会与参事会：洋行利益群体
除了中外政府外，民间利益团体在海河治理上有更直接的利益和诉求，它们也迫切的需要参与海河工程局的决策，其中最具代表性的就是轮船公司和租界的洋商。
（一）洋商和轮船公司
洋行即外资企业，它们受到不平等条约的保护，只需一次交纳5%的进口税（后来又增加了2.5%的子口税），其货物便可以在中国市场销售（而国内商品则要受到厘金的层层征敛）。天津著名的洋行很多，比如英商高林洋行、德商的礼和洋行等，还有汇丰银行、华比银行、渣打银行等。为了促进贸易，各租界致力于兴建新式码头和各种港口设施。极盛时，洋行在天津进出口贸易中占总额的80%。天津商会创建于光绪十三年(1887)，创办时的16个会员中有英国7个，法国4个，俄国3个，德国和美国各1个。光绪二十六年(1900)，日本人建立了第一个独立商会“日本商人协会”。1915年和1916年英、美两国商人也建立商会。原来的天津商会就成了天津洋商总会，另有5个洋商会：英国商会、美国商会、日本商会及法国、意大利在华商会天津支会。
轮船公司进出天津必经海河，早期主要是“三公司”（太古、怡和、招商局），后来加上日本三家（三菱会社、日本邮船公司、大阪商船会社），称为“六公司”，都在天津建有专用码头。由于海河水患灾害与治理不力，大船无法通行，只能停在大沽、塘沽等地依靠驳船卸货运往天津港。驳船卸货不仅提高了成本，同时造成装卸过程中不可避免的损失：“所有货物必须用港内驳船从租界运输出去，经常不能完成全部载货的运输任务，从而带来严重的延误。由于损坏和偷窃带来的损失，增大了存储费。”
轮船公司与洋行是海河疏浚的直接受益群体。1898年在海河工程局成立之初，没有一艘轮船能抵达天津港。但是经过河道治理，到1904年，通航逐渐便利，航行时间大大缩短，抵达码头的船舶数量也增加。“本年度驶到码头的船舶共374艘。航行困难不大，即使在枯水的几个月份，也是如此。”“第三段裁弯的开通不仅便利了航行，而且缩短船舶从大沽到天津的航行时间。裁弯段开通后第二天，‘广济’轮从大沽驶往天津，历时4小时10分钟，比过去记录数减少了1小时。”
因此，轮船公司和洋商有参与海河工程局决策的需求。另一方面，海河工程局为了争取轮船公司的配合与支持，减少征税与工程开展的阻力，也欢迎其对海河工程局提供建议，于是出现了海河工程局的咨询与监督机构。
（二）咨询委员会和海河参事会
咨询委员会（General Commission，又译为常务委员会、总务委员会）。最初源于1901年5月都统衙门对海河工程局的改组，在董事会之外设立了若干咨询委员职务，包括各国领事代表、天津洋商总会主席、一位航运界代表。咨询委员代表了领事团、租界、洋商、航运界等各阶层的利益，这使得海河工程局的工程决策能够更加周全的考虑各阶层的权益。辛亥革命后，咨询委员则仅由各租界领事代表组成，业界的天津洋商总会会长、轮船公司代表等两人则列席董事会。咨询委员的设置，是海河工程局组织创新的一个重要标志。
1908年，又成立一个新的咨询性质的机构，即海河参事会（Board of Reference，或与董事部相对应译为“仲裁部”）。其成立的原因是海河工程局为疏浚海河与大沽沙航道，拟增加治河税税率，同时新征船税。但这一举措遭到各轮船公司的反对，经过反复谈判磋商，提出设立参事会，供各轮船公司代表参与海河疏浚计划的讨论。新设立的海河参事会包括九名委员：3名洋商总会代表、3名外国轮船公司代表、及3名董事（天津海关道台、首席领事、天津海关税务司）。参事会与咨询委员会相比，成员中没有各国领事，但增加了业界人士。其主要职权为：以少数服从多数的决议机制，监督执行海河工程局关于征船税用于疏浚大沽沙航道的有关方针；商议海河河道疏浚工程的方针、方法和手段。
1908年至1911年，海河参事会相继举办过7次会议，其中4次和保持冬季航行有关，3次和码头、泊位的租借和建造有关。海河参事会的设立，实质上是海河工程局出让部分决策权换取增税的让步措施，属于典型的建议监督机构。其设置虽然在某种程度上使得海河工程局决策受到掣肘，但是有利于其决策关照各利益群体，减少阻力。海河参事会与咨询委员会性质相同，组成人员也有部分交叉。1910年后，鲜有海河参事会的活动记录。据前引1927年津海关监督祁彦孺的记载为与“董事部”相对应的“仲裁部”，成员构成与参事会完全一样，不过“恒少开会”。
咨询委员会和海河参事会这样的咨询性质的机构的设置，一方面成为利益相关方诉说业务需求的渠道，同时也为海河工程局提供了便利。轮船公司与洋行为代表的商人群体对海河工程局的工作极为支持。如1908年，各轮船公司乐捐2.63万两，特为大沽掘滩之费用。特别是关税附加税的征收，需要得到航运界与洋商会的同意与配合。1908年新增船税时，轮船公司来信表示愿意配合缴纳。
综上，海河工程局决策层既有董事会，又有咨询委员襄赞。董事会和咨询委员会涵盖各方利益群体的代表：领事团代表、清政府代表、洋商代表、海关代表、司库等。因此，海河工程局不论从诞生、决策和治理模式上都体现出，各方利益群体的合作博弈。这既是海河工程局自身性质所造成的，同时又支撑起海河工程局的具体运行机制。下面将以破冰业务为例，分析这个利益共同体在海河工程局业务开展中达到的博弈均衡。
（三）利益相关方合作博弈实证——破冰业务
天津港每年12月至次年2月进入封港期，这一季船舶无法进入天津港。1902-1911年度平均封港72.3天，约占全年的1/5时间。这使天津在北方不冻港竞争中处于先天不足。1911年5月由洋商总会推动，海河工程局开始讨论“保持冬季港口开放”和“要求用破冰船”等事宜。海河工程局很快就此事向海关申请，海关道7月4日回函同意。13日，海关道再次回函，建议收集与河道冰凌形成原因相关的详细情报呈送欧洲专家，比如波罗的海的港口与大沽口水文情况相似，因此可以询问德国领事馆是否有相关建议。26日，海河工程局的总工程师根据海河河湾的特点，以往对水位、潮汐、泥沙含量、气温的调查数据，以及不同观察站的实地调查，将冬季航行的可能性、可能出现的问题和解决方案，向董事会做了详细的可行性报告。总工程师建议洋商总会通过“应用征奖”的方式来收集破冰船的设计方案。8月14日，德国领事馆将德国外交部门的一份报告提供给海河工程局，推荐破冰专家莱斯（Liese）来天津做调查。
董事会秘书于当天致函海河参事会，询问意见。参事会于8月31日开会，同意雇佣德国破冰专家莱斯5个月的决定。当年11月12日，莱斯就来到天津展开实地调研。就在辛亥革命和政权鼎革的半年时间里，经过1911-1912冬季的调查，莱斯认为天津港冬季航行是可能的，并就破冰船的设计提出了具体建议。1912年4月1日针对破冰工程召开了一次董事会会议，决定把破冰业务纳入海河工程局的工程计划。5月15日在莱斯建议的基础上设计出破冰船蓝图，6月开始招标。8月江南造船厂竞标成功，取得了两艘破冰船的制造权，即“通凌”号和“开凌”号。9个月后交付并进行实验，取得成功。其价格远低于德国破冰船。从此1913年后破冰业务正式成为海河工程局主要业务之一，天津港也开始了冬季通航的历史。
由此可见，各个利益群体在破冰业务上，都有诉求，其均衡的结果就是破冰业务的顺利实现。首先，航道的治理本来就是中国政府的职责，因此海河工程局提出申请后，很快便得到了海关道的同意，这意味着中国政府层面的许可。其次，德国领事馆提供了信息、技术和人才的支持，促使破冰专家来津调查、破冰技术的引进和破冰船的设计。再次，洋商在天津对外贸易总额中占比很高，达到80%，冬季破冰通航直接攸关其切身利益，因此洋商总会在推动业务上非常积极，不仅率先推动，而且积极在各方之间斡旋。最后，对于雇佣破冰专家及其费用支付问题，询问了海河参事会的意见，实际上在海河参事会召开的7次会议中，4次与破冰通航相关。破冰业务从开始提议，到最终实现只用了2年，如果没有各方合作，其结果是难以想见的。
三、资金来源与产权特性
海河治理工程浩大，耗资甚巨，为此海河工程局多方筹集资金，形成了政府拨款、关税附加税转移支付、自营业务收入等多项资金来源，不仅如此，海河工程局在为重大项目融资时，发行过九次公债。凡此资金来源成为工程顺利进行与海河工程局永续发展的保障。
在海河工程局的资金来源中，关税至关重要，包括附加税的转移支付、中国政府每年6万两的拨款。实际上，除自营收入及第一次清政府的10万两拨款之外，海河工程局绝大部分资金来源都取自关税。因此海关与关税的属性对海河工程局的性质具有决定性意义。
（一）关税附加税转移支付
疏浚海河航道最直接和最大的受益者就是往来海河的商人和轮船公司，作为享受优质通航服务的对价，海河工程局的主要工程资金即由往返商船以海关代征的附加税形式支付。每次征收新税或者增加税额，都必须得到中国政府和外国领事的批准，并与洋商会代表、轮船公司代表开会商议以达成合意，随后由海关代为征收并转交海河工程局。通过海关征收的附加税主要有三项：河捐、船税、造桥临时税。
河捐，又称工捐或河工捐，顾名思议就是特指海河工程，以自愿和慈善性“捐”之名行强制性“税”之实，这符合中国民间公共建设主要来自民间捐款的传统。海河工程局初建之时，各国领事与王文韶会商，决定通过海关增税以弥补海河工程局治河经费。为此分别呈报总理衙门和各国驻京公使，相继得到批准。遂由海关税务司制定《修河工捐则例》，并于1898年8月1日正式施行：“凡货物除免税货及漕粮官用物料并护照免税各物不计外，其由华洋各商报关货物或入口或出口应照后开则例纳捐，以备修河之需。应纳出入口正税各货，按正税每百两纳工捐关平银一两。应纳复进口半税各货，按半税每百两纳工捐关平银二两。……” 除特别物品以及缴半税的货物外，河捐税率为关税的1%。随着海河工程局业务不断扩展，工程量不断扩大，河捐数额相继上涨。
1901年8月22日，“钦命头品顶戴二等第二宝星津海关税务司德（璀琳）”发函，河工捐调整为关税的2%：“前经各国都统衙门暨领事官，并各工部局拟定筹款整顿海河计，自大海起至租界面前轮船停泊处止，已蒙北京大宪核准，除前收河工捐外，舟行加收一倍，本税司现准……”。 1903年9月1日再次调整为关税的3%，“业经北京各大宪暨驻京各国领事官允准”，此时德璀琳已升为第一宝星。1909年河捐增到4%。
船税，又称“吨捐”。1908年5月第185次董事会提出了新增船税的计划。9月第187次董事会会议记录显示，各轮船公司来信表示，轮船凡进大沽口者，情愿每吨完纳船捐一钱，并同时按关税百分之四征收河工捐。最终决定，凡经大沽沙航道进入天津的船只，按照船只所载货物吨数，每吨货物收银一钱，停泊在大沽口外的船只，每吨征收银五分。均由天津海关税务司代为征收。
造桥临时税，又称“桥捐”。为修建万国桥于1923年10月1日临时开征，为关税的2%，截至1929年6月1日止。1932年复征造桥税一次，用于万国桥工程及维护。
（二）海河工程局公债融资
海关附加税的转移支付虽然为海河工程局的日常工程支出提供了保障，但是一旦要开启重大工程，或是购入新设备，仅靠关税的累积耗日持久。为了解决一次性巨额资金的筹集问题，海河工程局相继发行了九次公债，在资本市场融资。在历次公债的发行和销售过程中，各利益集团也起到了重要作用。
首先，历次公债都得到了中外政府的批准与授权，从而具备政府信用。如公债A、公债B和公债C在发行条件中明确说到，“已经得到有关当局和天津各国租界的审核与批准”、“已经得到北京的外交使团和中国政府的批复与核准” 、“承各国驻京大使公同照准”。
其次，由于海关的相对独立性与关税收入的稳定性，以关税附加税为担保，具有较强的信用，以之还本付息也得到可靠保障。
再次，各国领事和租界的工部局也发挥了重要作用，第一次公债甚至是由英国工部局的自有资产做担保发行的，其发行条件明确说到“公债的本金和利息由河捐和英国工部局的资产担保发行”。公债A也得到了各国租界的审核和批准。不仅如此，各国领事还积极在租界推销公债，甚至有分摊的行为。如公债A“由各国工部局按比例分摊”，1924年特别公债也曾有摊派的设想，“暂定各租界按如下比例分摊：比利时2%、英国8%、法国15%、日本20%、意大利10%、俄国15%，其他特一区、特二区、民政局、邮政与铁路等28%”。
复次，公债是一种将未来税收变现的重要手段。融资问题的解决，有助于航道疏浚与重大工程的早日完成。而对洋商与轮船公司的征税，又主要在工程完成之后进行，譬如，裁弯取直之后，航道疏浚之后，轮船到紫竹林才交税；冬季破冰通航之后才交税。通航条件改善降低了货船进出天津港的成本，而洋商和轮船公司是在获得了航道治理收益之后再交税，因此其自愿性与主动性增强，甚至主动认购公债，之后的税收征缴也更为顺利。由于海河工程局的出色工作，海河治理初见成效，天津的贸易量扩大，增加了河工捐数额，因此以之为担保的公债在市场上颇具信誉。1904年9月公债B发行时，认购之数超过了十一倍之多。
最后，历次公债分别通过汇丰银行、华比银行和麦加利银行经销，市场渠道畅通，成本较低。
（三）自营收入
海河工程局的收入来源还有少部分来源于自营收入，主要来自吹填、租赁等业务收入。吹填是将疏浚挖泥船所挖出的河底泥排放到陆上低洼地带以垫高填平地面。这项业务主要面向英、法、德等租界，可谓变废为宝，一举两得。以1927年为例，当年为英国工部局吹填费为8.4万两，占自营收入的67%。租赁业务包括两部分，一部分是船只租赁，主要面向其他航道治理机构出租疏浚及破冰船只，诸如上海的浚浦工程总局、辽河工程局以及小型码头管理机构等；另一部分是土地租赁，将海河工程局自有土地租赁给其他机构或个人。此外，海河工程局的固定财产孳息也是收益来源之一，其专用储备基金和养老基金，两者每年都会产生较为可观的利息收益。除以上收益外，海河工程局还会有部分如管理费一类的其他收益。
（四）独立的产权单位
关税的转移支付是海河工程局最主要的收入来源，河捐和船税两项平均占70%，个别年份甚至超过90%。自营收入平均占全部收入比重的14%左右，1910年至1915年处于上升阶段，占比较高。20世纪30年代之后，自营收入占比逐渐降低，不超过7%，1935年和1936年甚至仅占1%。政府拨款每年固定，占比平均不足10%，伴随着海河工程局总收入的增加，政府拨款占比总体呈下降趋势。
海河工程局资金来源主要来自关税，既表现为关税附加税的转移支付，也表现为以其为担保的公债发行与偿还；因此海关与关税的特殊性决定海河工程局的性质。近代中国海关为
